诉访分离实现路径的研究
内容摘要：探索建立诉访分离的实现路径及相应的工作机制，是全面推进涉诉信访改革工作的关键环节，通过准确把握“诉”与“访”的内涵，合理确定二者的界限，统一分离的标准及程序，有助于扭转长期以来形成的诉访不分、法内处理与法外解决并存的状况，从而实现涉诉信访工作法治化的目标。本文就如何构建诉访分离的路径，提出两次分离、四个阶段的工作方式，即先依据信访是否涉及诉讼权利救济事项，区分为涉诉信访与普通信访，实现诉讼与信访的外部分离，让司法的归司法、行政的归行政；然后对涉诉信访，以“诉”、“访”作为标准，区分立案阶段、审理阶段、审结阶段、执行阶段四个节点，实现诉讼与信访的内部分离，让诉讼的归诉讼、信访的归信访。通过本文的研究，以期抛砖引玉，为正在开展的涉诉信访机制改革提供浅些的帮助。（全文不含注释共7647字）
关键词：诉讼 信访 分离 程序
诉讼与信访，作为两种不同的矛盾纠纷处理方式，本应并行不悖，各自发挥作用。但当下我国正处于社会的转型期，各种矛盾纠纷凸显，大量的社会矛盾以案件形式进入法院，一些本应由诉讼程序解决的问题往往通过信访这种程序外的渠道处理，而本应通过信访途径反映的问题却又进入诉讼程序之中，进而产生“诉访并行”、“诉访不分”等问题，法内处理与法外解决共存的状况普遍存在，部分群众“信访不信法”、“弃法转访”、“以访压法”，不仅不利于当事人通过正常的诉讼结束纠纷，也不利于司法权威的确立和法治国家的建设，正因此如此，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》提出，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，实行诉讼与信访分离制度，建立涉法涉诉信访依法终结制度。
实行诉讼与信访分离，就是按照一定的标准原则，遵循一定的程序步骤，将诉讼与信访分开，让它们在各自的框架体系内发挥作用。具体而言，对于符合“诉”、法律程序尚未穷尽的，导入诉讼程序，严格按照法律规定对涉诉问题做出裁判；对于符合“访”、已经穷尽法律程序，问题已经有终局性结论的，通过诉讼外程序解决。实行诉访分离，首先我们需要了解何为诉讼，何为信访，它们各自的性质与功能。
一、“诉”与“访”
“诉”具有“诉讼权利”的性质，它作为一种法律承认和保障的利益，当事人可以通过相应的诉讼程序行使，以获得司法上的裁判，实现权利之救济，整个诉的运行都发生在司法领域。“访”具有政治权利的性质，它是公民参与政治活动的渠道，着重保障民主权利，没有争议解决的规范及框架，即便其在一定程度可能发挥权利救济的功能，那也是附带和例外的。从发挥功能的角度而言，“诉”是法律规则下、司法程序内的权利保障方式，强调司法裁判的功能与作用；“访”是司法程序外、非常态的权利救济途径，侧重于民主监督与个案正义的实现。（1）
具体到司法领域，根据《最高人民法院关于进一步推进涉诉信访工作机制改革的若干意见》之规定，“诉”是指符合法律规定的条件，可以按照诉讼程序予以解决的诉求。包括起诉、上诉、申诉、申请再审以及法律和司法解释规定的提出异议、申请复议等诉求。“访”是指信访人的诉讼权利已经放弃、丧失或者全部行使完毕，仍通过来信、来访、网上信访、电话等形式向人民法院表达意愿，反映与诉讼有关但不能通过诉讼程序解决的问题和事项，或者违反诉讼程序越级向人民法院反映诉求。
二、“诉”与“访”的外部分离。
在分析了诉与访各自的性质及区分标准后，接下来就需要探讨如何在信访工作中依据“讼”与“访”的标准，开展分离工作。根据信访事项是否涉及信访人诉讼权利救济事项，可将信访分为涉诉信访与普通信访，与之相应，可将此分离程序称之为“诉”与“访”的外部分离。诉讼与信访的外部分离就是将涉诉信访从普通信访体系中剥离出来，让涉诉信访独立于普通信访，使司法的归司法、行政的归行政，它是实现整个诉访分离工作的基础。
涉诉信访，它是指针对需要通过诉讼途径解决的来信、来访，这类信访通常与某一诉讼案件相关联，信访人（一般为案件当事人）针对法院的审判行为、执行行为或者针对法院的裁判结果提出意见，进行投诉。当事人信访的目的，在于促使法院做出对其有利的行为，如立案、有利的判决结果、对案件进行复查、启动再审程序、加大执行力度等（2）。简言之，涉诉信访是与诉讼权利救济相关的信访事项，需要通过司法救济程序进行处理，而普通信访不涉及司法问题，需要通过普通信访渠道依据《信访条例》等进行处理。
根据中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》的要求，涉诉信访与普通信访相分离，首先要把好“入口关”工作，要把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，交由司法机关依法处理，各级信访部门不再受理涉诉信访事项，对于信访人来访涉及司法问题的，告知其到司法机关反映，信访部门不再负责协调司法机关处理涉诉信访事项。只要持之以恒、一以贯之地按照要求对待涉诉信访，把涉诉信访分离出来统一交由人民法院统一处理，就会逐步改变当事人依赖体制外、程序外的路径来解决司法中的问题，改变“信访不信法”、“弃诉转访”的不良导向，选择向党委、人大、政府信访部门等反映涉诉信访案件的当事人就会越来越少，就会形成在法院内按照诉讼程序提出诉求的良性态势。
其次，要完善涉诉信访与普通信访分流的工作机制。实现涉诉信访与普通信访相分离，是否需要建立一个的分流部门呢？有观点认为，只要各级信访部门按照《意见》的要求，把到本部门上访的涉诉信访群众引导到司法机关即可，不需要再设立专门的工作部门办理分流工作。笔者认为，在涉诉信访改变集中交办模式的背景下，信访部门和法院均可依各自职权辨别接访案件性质，可能会对具体案件属于涉诉信访还是普通信访产生争议，如果没有居中决断的甄别机制平台，易造成部分案件性质难辨，为责任推诿留下隐患，因此，建立统一的甄别分流部门非常必要。当前，可充分利用信访联席会议制度这一平台，发挥党委政法委领导下的各政法部门协调配合机制，法院应积极配合党委、人大、政府等信访部门共同梳理审核、甄别确认各类信访诉求，将涉诉信访从普通信访中拨离出来，以实现诉访的外部分离。通过统一的甄别分流平台开展工作，实现了统一入口、归口接待、信息共享、协调配合的工作目标，避免工作相互推诿扯皮，解决了信访入口不顺的问题。
同时，在信访联席会议制度分流工作平台的基础上，信访部门与法院应主动履职，做好日常信访案件的接待工作，对信访事项性质清楚，主管部门明确的，做好当事人的解释引导工作；对信访事项性质难以辨析或涉及多个部门的，应提交信访联席会议讨论甄别确认办理部门。信访部门与法院不能以信访事项需通过信访联席会议制度甄别确认而对来访人一推了之，从而增加当事人诉累。具体到人民法院的工作，对于各类来信来访，不属于法院管辖的，要向信访人详细解释相关法律规定，告知其向有管辖权的部门或层级反映问题，或者将信访材料转交相关部门处理；对属于法院管辖的事项，区分诉类与访类，分别按规定进行办理。
最后，“诉”与“访”的外部分离，应坚持一定的原则，以确保工作有序全面推进。一是合理区别，分类剥离。在有些信访案件中，信访人的诉求往往不止一项，其中既有涉及诉讼权利的救济事项，也有涉及非诉讼权利的事项，或者同一诉求涉及多个主管部门的，对于这些情况，应当对信访人的诉求进行合理的内在分离，区分诉求的不同性质，转由相应的主管部门分别审查办理，不能因其中有部分涉及诉讼权利问题而全部交由人民法院办理。同时，坚持双向流动机制，对于信访性质一时难辨的，在初次分流后若受理部门发现不属于自身职责范围的，可倒回分流部门进行二次分流，以确保分离准确，有效落实化解责任。二是紧扣诉讼权利救济。在开展诉访分离时，要紧扣涉及诉讼权利救济事项这一核心要件，若信访事项中虽有涉及诉讼权利救济事项，但已处理完毕，再次信访不涉及诉权的，就不能因信访材料提及司法机关或司法机关曾处理过就一概简单视为涉诉信访，应个案具体分析，准确分离。如笔者所在法院办理的一起信访案件，信访人王某祖上遗有房屋七间，其于1990年向法院起诉，要求明确其中一间房屋的产权归其所有，该案经两审终审后，王某不服遂信访，后经两级法院释法明理开展工作，王某于2008年书面承诺息诉罢访，涉诉信访得予解决。2014年，王某因另外六间房屋的产权问题进行信访，要求政府部门明确产权归其所有，信访材料中提到之前法院的判决。省群众工作中心接访后，查看信访材料中提到过法院的判决，就认定为涉诉案件从而将该案分流至法院，导致法院无法消化处理。后虽经多次书面说明情况，仍将法院列为责任单位，工作极其被动。
三、“诉”与“访”的内部分离
通过“诉”与“访”的外部分离，将应由法院处理的涉诉信访导入法院之后，根据当事人涉诉信访诉求能否通过诉讼程序解决，可将涉诉信访分为诉讼与信访两类，与之相应，可将此分离程序称之为“诉”与“访”的内部分离。诉讼与信访的内部分离，就是将诉讼程序内解决的问题与诉讼程序外解决的问题区分开来，让诉讼的归诉讼，信访的归信访，它是实现整个诉访分离工作的关键。
对于涉“诉”的事项，依法导入诉讼程序进行解决，强调程序的纠纷解决功能，以保护当事人的合法权利；对于涉“访”的事项，侧重于释疑解惑、教育疏导、帮扶稳控，以实现当事人息诉罢访的目的。
根据程序法的规定，以案件诉讼环节为主线，结合不同的时间节点，涉诉信访可归纳为以下类型：（一）涉及立案环节的问题。主要表现为信访人认为其诉求应由法院通过司法程序解决，但法院认为案件不符合立案受理条件不予立案，从而引起涉诉信访。（二）涉及审理环节的问题。案件尚在法院的审理程序中，当事人认为法院的审理存在问题，便通过信访途径向法院施压，要求纠正，从而引起涉诉信访。（三）涉及诉讼程序终结后的问题。当事人对法院作出的生效裁判不服，申请再审或提出复议、申诉复查等情形。（四）涉及执行环节的问题。在执行过程中，执行申请人与被执行人往往会因法院相关的执行活动进行信访，如因执行申请未执行到位、法院终结本次执行、对相关执行行为不服等。
结合上述涉诉信访的四种类型，可将内部分离分为：
一是立案阶段的诉访分离。
法院应当严格按照法律规定的案件受理条件，对当事人的起诉进行形式审查，对符合立案条件的依法予以受理，切实保障当事人的诉权，不得在法律规定之外设立受理条件，人为抬高案件的受理门槛，将本该通过司法程序解决的矛盾纠纷排斥于程序之外，保证入口通畅，解决“立案难”问题。对于不符合立案条件的案件，应告知当事人向其他有关部门申请解决，不能随意降低案件受理标准，让不符合受理条件的起诉进入诉讼程序，给后续案件的消化处理埋下隐患。
二是审理阶段的诉访分离。
一般的涉诉信访是出现于法院对案件作出实体裁判后，当案件仍处于审理过程中，当事人本应该积极参诉，充分行使诉权以维护自身权益，而其选择边诉边访，无非是想通过信访拖延诉讼、干扰法院正常的诉讼秩序，借助外力对审判活动进行不合理的干涉，对法官施加压力，影响其职业思想，以期获得正常诉讼程序中不可能得到的利益（3）。因此，对于正在诉讼程序中案件，法院应当依照法定程序进行审理，在规定时限内做出裁判，不得将诉讼程序中解决的实体问题和程序问题作为信访事项进行处理。如果当事人认为法官在工作纪律及道德作风方面存在问题，可引导其向纪检监察、组织部门反映提出意见建议，不能将诉讼程序外的问题引入的诉讼程序中。
三是诉讼程序终结后的诉访分离。
实践中，涉诉信访中很大一部分“访”，实际上应该纳入“诉”的范围通过再审申请程序予以解决。部分再审申请由于得不到及时处理，长期被搁置，使本应具有诉权地位的当事人申请再审权利淹没在传统的职权监督色彩中，弱化了其作为当事人诉权所应具有的法律地位（4），导致许多当事人无奈之下只好选择“访”来表达、实现诉求。因此，人民法院应充分保障当事人的再审申请权，畅通再审渠道，当事人对生效裁判案件不服，申请再审、申诉，对于符合法律规定条件的，法院应当通过启动再审程序或审判监督程序对案件进行重新审理；对不符合法律规定的，不启动再审程序或审判监督程序，按照“先申请再审，后检察监督”的要求，引导当事人向检察机关申请检察建议或抗诉，经检察机关审查决定不抗诉的，诉讼程序依法予以终结。如果当事人或利害关系人继续向法院提出申诉的，法院应将其作为信访事项处理，不能将信访问题重新引入诉讼程序中。（5）
四是执行阶段的诉访分离。案件进入执行程序后，法院应加大执行力度，采取法律规定的一切执行措施，保障胜诉当事人的实体权利，对有能力执行拒绝执行的，依法追究其法律责任，切实解决“执行难”的问题。对仍未能执行到位，依法终结执行，同步做好债权凭证颁发；当发现被执行人有可供执行的财产，应及时恢复执行。经开展上述工作，当事人仍反复要求法院进行执行并继而信访的，应将其作为信访事项处理，不得让无执行可能的事项因信访又重新启动执行程序。
诉访分离后，对归为“访”的事项，按照属地管理、分级负责的原则，坚持法律问题解决到位、执法过错查究到位、解释疏导教育工作到位、实际困难救助到位的工作要求，通过接访促使信访人息诉止访，回归正常的社会生活。对于经工作后仍反复缠访、闹访、赴省进京非正常上访的，依法报请终结。对于已经终结的信访事项，除有法律规定的情形外，不再启动复查程序。信访人继续缠访、闹访的，做好说服劝导工作，只采集身份信息，不登记、不受理。在处理涉“访”的事项时，应坚持两点：
一是确保质量，慎用终结。对接访中发现案件确实存在问题或确有必要复查的，应及时组织进行复查；对于反映强烈、多次释明仍不服、采取极端方式上访或反复赴省进京访等案件，可邀请人大代表、基层组织人员等第三方力量及律师、法律工作者等法律职业共同体共同参与化解，对信访人申诉特别是对司法公正性产生质疑的案件，面对面由承办法官说明审理过程和判决依据，第三人及法律职业共同体进行公开剖析，以最大限度消除误解与偏见。经过严格把关，穷尽工作后，方能启动终结程序，不可简单一终了之，激化矛盾。
二是承接有序，确保出口畅通。按照“法院管法律，政府管稳控”的工作要求，对于已经依法终结的涉诉信访案件，地方党委、政府要主动承接稳控责任，保证法院的出口畅通，不能以系涉诉信访案件而将稳控责任推给法院，否则法院将不堪重负，形成只吃不泄的“貔貅”，矛盾进得来，出不去，迟早会出问题。
四、诉访分离中的几个问题
（一）“诉访交织”中的诉访分离
诉中有访、访中有诉、诉访交织，是涉诉信访工作常见的情形，以诉与访相互间关系为切入点，剖析信访人的涉求，可以将其细分为三种情形：
一是“诉”为核心，“访”服务于“诉”。如案件在审理阶段，尚属“诉”的过程中，当事人便向党委、政府、人大或上级法院等部门信访，通过信访向承办法官施压，从而迫使法官作出对其有利的裁决，当事人“访”是手段，目的是寻求“诉”的结果，“访”服务于“诉”，追求结果同一。对于这种情况，应坚持诉讼优先，坚持按规定的程序办理案件，确保法院独立公正行使审判权，不能因信访压力背离事实，屈服裁判。对于当事人的“访”，做好释明工作即可。
二是“诉”与“访”相联，各有不同的请求。如“诉”与“访”均涉及同一案件，但反映的问题是不同的两个方面，解决的方式与渠道也各不相同。对于这种情况，应分类引导，按诉访分离的整体思路，涉及“诉”的，通过程序内解决；涉及“访”的，程序外处理，按各自的流程办理，确保“访”不缠“诉”，合理分离。
三是“访”为核心，“诉”已丧失或尚未形成。如笔者所在法院办理的某建筑公司信访一案，案件经过一审、二审及再审程序，认为所诉事项不属法院的受案范围，驳回了当事人的起诉。但当事人仍不服，四处信访要求法院对案件进行实体判决。在这一案件中，信访人“访”中带有“诉”的请求，但是“诉”的程序已经终结，如何让其息“访”是处理问题的关键。对此，应按照涉诉信访“四个到位”的工作要求，做好释法明理和息诉罢访工作，穷尽一切措施后，便可启动终结程序。
（二）“诉”与“访”的衔接问题
诉讼与信访是两个相互分离又相互衔接的过程。一般情况下，案件通过一审、二审及再审程序，裁判文书已经发生法律效力，当事人通过司法途径寻求救济的程序已然终结，“诉”的过程已经完毕。若当事人仍不服生效裁判继续信访的，法院应该将该事项从“诉”转入“访”的范畴，做好矛盾化解和思想稳控、教育帮扶工作。与此同时，法院信访部门在办理“访”的过程中，若发现案件存在“诉”的可能或确实存在错误，需要启动审判监督程序的，“诉”又有可能转入“访”的程序。因此，由“诉”到“访”，并不是绝对的不可逆转，一定条件下可以由“访”转“诉”，我们需要准确把握好二者的衔接工作。
（三）关于裁定不予受理涉诉信访案件的处理
在立案环节，部分案件因不属于法院主管范围会被挡在司法程序之外，人民法院按诉讼法的规定，应当对当事人出具不予受理的裁定书。若当事人对裁定不服，上诉经驳回维持原裁定后，仍坚持通过信访要求法院受理，就会形成涉诉信访案件。对因不予受理引起的信访，究竟是涉诉信访，还是普通信访，有着不同的认识。有观点认为，法院既然依据诉讼程序作出不予受理的裁定，当然属于涉诉信访，应由法院负责处置化解。持相反观点的认为，法院依据诉讼法关于法院主管范围的规定，从程序上驳回了当事人的起诉，充分说明了当事人诉请应由法院之外的其他部门解决，若仅以法院出具了裁定书即认为属于涉诉信访，一方面会让当事人的诉求迟迟不能得到实体有效的解决，另一方面也会倒逼法院出现“三不”情形，即不收材料、不作答复、不下裁定的尴尬局面。笔者认为，法院依据法律管辖规定，对当事人起诉裁定不予受理，是从程序上否定了司法程序解决的入口，当事人解决问题的其它途径并未丧失，其可依据政府职能的划分，寻求相关部门解决，如果仅以进不进诉讼程序作为信访目的，既达不到解决问题的目的，也不利于法院正常地开展工作，因此，笔者建议对于法院裁定不予受理案件，经上诉并再审程序后确认不能进入司法程序的，不应再划分为涉诉案件，政府部门应该主动承接消化好此类案件。
结 语
中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利”。“依法”，一方面要求人民法院要公正高效司法，依据事实和法律作出裁判，确保所办案件不偏不倚，经得起历史的检验；另一方面，也是要求当事人要尊重诉讼程序及规则，自觉履行生效裁判，不能依个人意志而选择性适用法律；同时还要求各级领导干部要具备法治思维，尊重并服从司法的裁判规则及结果，排除行政权对司法权的不当干预。诉讼，本身是一场利益的博弈，有胜诉者必然就有败诉者，胜败皆服一直是我们追求的目标，它既需要公正的司法裁判者，也需要理性的诉讼参与者，还需要良好外部环境的维护者。当下，解决涉诉信访中存在的诉讼程序终而不结、程序反复空转，诉访交织，以访压法、司法权威不高等问题，需要我们认真贯彻执行诉访分离及信访终结制度，全面推进涉诉信访工作机制改革，逐步树立司法权威及司法公信力，引导广大人民群众养成良好的法治意识，从而实现涉诉信访工作法治化的目标！